María Concepción Aramburu Sánchez
Inspectora de educación
conchita.aramburu@edu.xunta.es

Algúns antecedentes históricos

Os principios da inspección educativa en España adoitan situarse na época baixomedieval. Algunhas das súas funcións estaban encomendadas aos que os historiadores consideraron como os antepasados da inspección escolar e dos inspectores, a figura dos «visitadores» e dos «veedores». Oficiais reais que, en realidade, se ocupaban da supervisión de múltiples aspectos da actividade gobernamental no ámbito municipal, desde o seguimento dos xuízos de residencia preceptivos para os corrixidores, ata a supervisión do complexo sistema fiscal do Antigo Réxime.

Así, en 1370, durante o reinado de Enrique de Trastámara (Enrique II de Castela), parece iniciarse esta función mediante a figura dos «veedores de ciencia», funcionarios dependentes dos encargados de administrar xustiza para que «vexan o ensino dos raparigos e letras das escolas e vexan o que ensinan». Xa a finais do século XVI, en 1573, Felipe II encárgalles aos corriximentos, a través dunha cédula, que visiten as escolas «para ver se os tales mestres fan ben o seu oficio».

En época de Felipe V noméanse «veedores da Congregación de San Casiano» para que «coiden e celen o cumprimento da obriga dos mestres» elixindo profesores antigos e beneméritos que tornarán ao título de visitadores. Os seguintes monarcas borbónicos seguen citando os «visitadores de escolas», que exercían fundamentalmente unha función de vixilancia e control das obrigas dos mestres. Pode considerarse que «os casianos» supoñen un primeiro achegamento ao recoñecemento da necesidade dunha figura que controlase ou inspeccionase o traballo que se realizaba nas escolas, pero o carácter transitorio do seu nomeamento e a falta de preparación específica para a función fan que non se poida falar aínda de profesionais dedicados á tarefa de inspeccionar o sistema escolar.

Posteriormente, en 1791, créase a Real Academia de Primeira Educación en cuxo regulamento non aprobado se especificaba a existencia de celadores que controlarían a asistencia do alumnado, os aspectos materiais etc. e os visitadores que «coidarían da distribución interior das escolas con respecto ás súas clasificacións, observando o método establecido para a educación, e de que se utilizasen os tratados e libros determinados pola Academia». Xa no século XIX, reinando Carlos IV, mediante o Real decreto do 11 de febreiro de 1804 limítanse os privilexios da Academia e créanse as Xuntas de Exames de Madrid.

A influencia da Constitución de 1812 efectuou, en canto ao sistema educativo, un verdadeiro cambio de paradigma, imbuído de ideas fillas da Ilustración, fundamentalmente tomando figuras académicas xa implantadas na veciña Francia. Así, creouse unha Dirección Xeral de Estudos que exercería a inspección do ensino público. O Regulamento de escolas de primeiras letras de 1823 estableceu as Xuntas de Capital, ás que se lles outorga funcións inspectoras, e o Plan de instrución pública de 1838 (coñecido como Plan de Someruelos) regulou que as comisións provinciais e locais de Instrución Pública asumirían as funcións de inspeccionar as escolas. Por primeira vez escríbese a palabra inspección e nace o inspector coa categórica calidade de vixilante. Inspeccionar, en suma, deviña do vocábulo latino intendere: ‘velar por algo’.

A Real orde do 18 de abril de 1839 pola que se manda executar o regulamento provisional das comisións de instrución primaria (Gaceta do 29) dispoñía no seu artigo 19 as visitas ás escolas, polo menos unha vez ao ano. Con esta situación chegamos ao ano 1849, no que, sendo director xeral de Instrución Pública Gil de Zárate, baixo a presidencia do Goberno de Bravo Murillo, por Real decreto do 30 de marzo de 1849, se crea a inspección educativa con carácter profesional. De forma que, en esencia, a inspección educativa en España foi creación do liberalismo moderado, hexemónico nas décadas centrais do noso século XIX.

A inspección de educación en España

1. Primeira etapa: os inicios (1849-1900)

Esta etapa, desde o punto de vista histórico, comprende o reinado de Isabel II, a Primeira República, o reinado de Amadeo de Saboya, o de Afonso XII, a rexencia de María Cristina e os primeiros anos do reinado de Afonso XIII. Os frecuentes cambios políticos en tan curto período de tempo xeraron inestabilidade en todas as ordes. A figura do «cesante», omnipresente na literatura da época, reflicte con claridade aquela situación de idas e vidas normativas, sempre subsidiarias de cada cambio de goberno.

Así, coa promulgación do Real decreto do 30 de marzo de 1849, prodúcese o nacemento da inspección con carácter profesional en España. Este real decreto establece dous tipos de inspectores: provinciais e xerais. O artigo 17 do devandito decreto indica: «Haberá en todas as provincias un inspector de escolas nomeado polo Goberno. Para optar ao cargo de inspector necesítase que se cursasen os tres anos na Escola Central, ou en calquera das superiores, e que se exercese o maxisterio cinco anos polo menos…».

Nesta época redáctase o primeiro regulamento de inspección no que se destaca:

• Os inspectores son seleccionados entre os docentes con formación pedagóxica e experiencia docente (5 anos de experiencia).
• A selección preséntase baixo a forma de concurso de mérito.
• Funcións:

a) Vixiar polo cumprimento das leis.

b) Elevar informes.

c) Visitar escolas.

d) Asesorar o mestre na súa función docente.

Nese mesmo real decreto establécese unha nova organización das escolas normais.

Un fito nesta etapa será a Lei de 1857, máis coñecida como Lei Moyano, o primeiro texto legal que, de forma global, regula o sistema educativo español. Esta lei segue concibindo a inspección como un instrumento de vixilancia das escolas e dos mestres, ao servizo do goberno: «O goberno exercerá a súa inspección e vixilancia, sobre os establecementos de instrución, así públicos como privados».

A Lei de instrución primaria, filla ideolóxica da revolución «Gloriosa» de 1868, suprime, como cabía esperar, os inspectores provinciais que son substituídos polos «secretarios das xuntas (municipais), os oficiais da Sección de Fomento e os mestres que, pola súa conduta e capacidade, fosen dignos de tan honroso encargo». Durante parte da segunda metade do século XIX prodúcese unha supremacía do control político sobre o profesional con respecto ao ensino.

En 1887, baixo o ministerio de Navarro e Rodrigo (vinculado á liberal Institución Libre de Ensinanza), prodúcese un intento de regulación da inspección por unha norma con rango de lei, pero o proxecto non chegou a aprobarse. En 1898, como se xustifica no preámbulo do Real decreto do 11 de outubro, con base na autorización que a Lei de orzamentos lle concedía ao Ministerio de Fomento, sométese a inspección ao Consello de Instrución Pública, que será o responsable de atribuírlle as competencias e de establecer unha nova organización.

2. Segunda etapa: de evolución (1900-1936)

Esta etapa encádrase no reinado de Afonso XIII, a Ditadura do xeneral Primo de Rivera e a Segunda República, e caracterízase, unha vez máis, por unha grande inestabilidade política. A chegada do conde de Romanones ao Ministerio de Instrución Pública e Belas Artes provocou unha nova ordenación da inspección. O Real decreto do 12 de abril de 1901, que organiza o servizo de Inspección do Primeiro Ensino, establecía no artigo 5 o seguinte: «As vacantes serán provistas libremente polo Ministro de Instrución Pública e Belas Artes, dentro das condicións fixadas no artigo 3». Era un retorno á discrecionalidade nos nomeamentos. Así mesmo, o preámbulo do real decreto clarifica o carácter fiscalizador e de axente da autoridade gobernativa. A organización e o funcionamento da inspección concretáronse no Real decreto do 24 de agosto de 1902, no que se establece o carácter transitorio do cargo de inspector.

A publicación do Real decreto do 18 de novembro de 1907 inicia un cambio importante na organización e no funcionamento da inspección. Nel establécese:

1. A estabilidade do inspector.

2. A oposición, como réxime xeral de acceso.

3. Funcións, entre as que se inclúe a tarefa de contribuír ao perfeccionamento do mestre.

4. Territorializa o mapa español en «zonas de inspección».

5. Establece a ratio inspector/escolas.

Neste contexto, en 1908 convócanse e realízanse as primeiras oposicións ao corpo de inspectores de primeiro ensino. Nesta etapa, co fin de orientar e asesorar o profesorado, organízanse os centros de colaboración pedagóxica (de resonancia claramente republicana), lugares de encontro onde o inspector departía co profesorado dunha determinada zona e o asesoraba pedagoxicamente.

O 1 de xaneiro de 1911 créase a primeira Dirección Xeral de Primeiro Ensino, da que depende «a Inspección Xeral de Primeiro Ensino e todos os organismos que lle corresponden naturalmente». Esta dirección xeral foi creada polo entón ministro de Instrución Pública Julio Burell, que substituíu en outubro de 1910 a Romanones. Á súa fronte sitúase un destacado institucionalista (Institución Libre de Ensinanza), Rafael Altamira y Grava, que fora nomeado inspector xeral en outubro de 1910. Altamira contou desde o principio coa inimizade das organizacións católicas, que intentaron a súa substitución ata conseguir que dimitise en xullo de 1913, non sen antes asistir á publicación do Real decreto do 5 de maio de 1913, que xera a estrutura da inspección de ensino que durou no fundamental ata 1932.

Ao mesmo tempo e por outro real decreto da mesma data, modificouse o funcionamento das xuntas provinciais e locais, anulando as funcións inspectoras que estas exercían directamente, atribuíndolles, con todo, funcións de vixilancia en materia de instalacións e cumprimento de calendario escolar. Isto ocasionou a protesta das instancias eclesiásticas e conservadoras que vían niso unha ameaza á independencia de que gozaban e a posible actuación no peche de establecementos escolares católicos.

Rafael Altamira dimitirá poucos meses despois da publicación deste real decreto pola decisión tomada polo novo ministro, o 15 de setembro de 1913, que supoñía que o delegado rexio na zona de Madrid ocupase a alta inspección de todas as escolas e a competencia de organizar o ensino.

Neste momento histórico aparece por primeira vez a inspección feminina. Foi o Real decreto do 7 de febreiro de 1913, artigo 2, o que rexistrou por primeira vez a inspección feminina, ao crear 10 prazas de inspectoras auxiliares con residencia en capitais de provincia. Estas tiñan encomendadas as visitas ás escolas de nenas na capital (aproximadamente 100) e nalgunhas localidades de fácil comunicación. Pero a distinción entre prazas masculinas e femininas anularase a través da publicación do Decreto do 2 de decembro de 1932 na etapa republicana.

En 1917, aparece a primeira regulación da inspección de ensino medio e superior, aínda que de maneira moi precaria, debido a que inclúe a existencia dun só inspector xeral para estes ensinos. En palabras de Elías Ramírez, «a inspección durante os seis longos anos da Ditadura do xeneral Primo de Rivera vivirá unha época de crise». Tres son as cuestións fundamentais que afectaron o seu funcionamento ordinario:

1. A orientación da inspección á represión das ideas contrarias á doutrina oficial da Ditadura e sobre todo no tocante aos «nacionalismos».

2. A subordinación da inspección aos delegados gobernativos.

3. A perda da inamobilidade, é dicir, a capacidade do goberno para producir traslados forzosos de inspectores duns postos de traballo a outros e dunhas poboacións a outras.

Por último, o Real decreto do 16 de abril de 1926 permitíalle ao ministerio trasladar os inspectores cando o considerase conveniente, sen respectar os dereitos adquiridos por quen accedeu a un corpo que tiña referenciadas as súas prazas a localidades concretas.

Con este panorama social, educativo e lexislativo da inspección, a proclamación da Segunda República significou a volta a unha inspección tecnificada e profesional. O Decreto do 2 de outubro de 1931 supoñería un cambio cualitativo no concepto de inspección, ao conferirlle, polo menos sobre o papel, un carácter orientador e impulsor do funcionamento das escolas. Á vez créase unha efectiva inspección de segundo ensino.

O citado decreto estableceu o procedemento de acceso á inspección a través de dous sistemas:

1) Oposición libre.

2) Concurso restrinxido para mestres con servizos e méritos relevantes.

O ministerio formulouse, xunto ao ambicioso plan de creación de escolas, a necesidade de establecer os mecanismos máis adecuados para garantir a eficacia e a orientación da actividade educativa. A inspección era o corpo que lle ofrecía as garantías de éxito para a tarefa de converter a escola tradicional imperante nunha escola democrática e de calidade. Procedeuse a ordenar o persoal, incrementáronse as prazas e realizouse a convocatoria de prazas para inspectores-mestres, ademais da organización da inspección xeral.

Referido e elaborado o marco conceptual, procedeuse a regulamentar as actuacións e organización desta co Decreto do 2 de decembro de 1932, o que dotaría os inspectores dun marco de intervención cos instrumentos legais necesarios para desenvolver as súas funcións. E na posterior Circular do 27 de abril de 1933, a visita de inspección ás escolas constituíuse como a base fundamental do labor da inspección; sen ela non era posible desenvolver unha auténtica inspección. Da importancia deste decreto fálanos a súa duración, xa que estivo vixente ata o ano 1967.

No bienio radical-cedista (1933-1936) procedeuse a paralizar gran parte da obra educativa levada a cabo durante o período 1931-1933. A inspección sofre as consecuencias coa supresión da inspección central e da inamobilidade dos inspectores. É en febreiro de 1936, coa vitoria nas eleccións da Fronte Popular, cando se restablece a inspección  central e a inamobilidade dos inspectores.

Unha idea da importancia que a Segunda República lle outorgou á inspección de educación reflíctese no último número da Gaceta da República do 28 de marzo de 1939. Uns días antes da caída de Madrid ante ao exército franquista, ocupábase a Consellería de Instrución Pública e Sanidade da situación da inspección e solicitáballes aos directores provinciais os datos sobre o número necesario de inspectores e a situación administrativa dos que exercían como tales.

3. Terceira etapa: de renovación (1936-1970)

Esta etapa comprende os anos da contenda nacional e da posguerra. Caracterízase fundamentalmente porque se concibe a Inspección de Ensino Primario como un corpo técnico-pedagóxico responsable de «impulsar», «dirixir», «promover» e «avaliar» cos medios adecuados o desenvolvemento e a eficacia das institucións de educación primaria, e o inspector, como un experto en educación capaz de «controlar», «orientar» e «perfeccionar» a mestres e directores escolares.

En 1967 publícase un novo regulamento de inspección no que:

a. Se regulan os consellos de inspección.

b. Se regulan as zonas de inspección e a adscrición dos inspectores a estas.

c. Se segue considerando a oposición como o réxime xeral de acceso.

A primeira norma referida á educación foi a Orde do 19 de agosto de 1936, segundo a cal, antes do día 30 do mesmo mes, os alcaldes deberían informar o reitorado do distrito universitario correspondente sobre a conduta observada polos mestres da localidade.

O BOE do 8 de marzo de 1938 inseriu a Circular do xefe do Servizo Nacional de Primeiro Ensino do 5 de marzo de 1938, dirixida á Inspección de Ensino Primario, mestres nacionais, municipais e privados da España nacional, na que se ditaban instrucións sobre os contidos dos ensinos que debían impartirse nas escolas. Aínda que no texto non hai unha mención expresa á inspección, enténdese que esta era a responsable do seu cumprimento.

A inamobilidade dos inspectores volve modificarse mediante o Decreto do 5 de abril de 1938 (BOE do 7) e xustifícase no preámbulo do decreto por «quedar completamente desarticulada a organización da inspección na maior parte das provincias, por efecto da depuración de persoal e a imposibilidade de realizar concursos e oposicións para a provisión das vacantes existentes». Con base nesta argumentación, modificouse o artigo 20 do Decreto do 2 de decembro de 1932 e introducíase a mobilidade dos inspectores por decisión do Ministerio de Educación nacional. Tendo en conta a carencia de inspectores nas provincias ocupadas polo exército franquista, realizouse unha convocatoria que autorizaba o xefe do Servizo Nacional de Primeiro Ensino a nomear inspectores provisionais a través dunha Orde do 20 de agosto de 1938 (BOE do 3 de novembro).

Meses antes de finalizar a Guerra Civil, disponse e regúlase a visita de inspección mediante a Orde do 20 de xaneiro de 1939, que establecía no artigo 5: «Os inspectores, nas súas visitas, coidarán de exaltar o espírito relixioso e patriótico, procurando facer da escola unha institución española, educativa e formadora de bos patriotas e canto se relacione co aspecto técnico do ensino. Velarán e comprobarán se se cumpre a Circular do 5 de marzo de 1938, especialmente no referente á educación relixiosa, educación patriótica e educación física».

Unha Circular do 23 de febreiro de 1939 (BOE do 1 de marzo) establece zonas de inspección femininas, número de visitas que se realizarán, caderno de clase, cadernos de rotación, círculos de orientación do maxisterio feminino, libro de visita de inspección e organización interna da inspección provincial.

A Lei do 17 de xullo de 1945 sobre educación primaria (BOE do 18) estableceu un marco para a inspección que basicamente recolle os compoñentes ideolóxicos e organizativos das normas que se ditaron desde o comezo da Guerra Civil.

A lei propiciou a entrada na inspección dun nutrido grupo de persoas dun significativo carácter conservador, esixiu a posesión da licenciatura en Filosofía e Letras (Sección de Pedagoxía) e recoñecíaselles á Igrexa e aos órganos do Movemento a capacidade inspectora dos ensinos da relixión e patrióticos. Doutro lado, restituíuse a inamobilidade do inspector.

As continuas disfuncións que se producían entre a inspección e outros organismos da Administración deron lugar ao Decreto do 6 de novembro de 1953 sobre o exercicio da autoridade da Inspección de Ensino Primario (publicado no BOE do 3 de marzo de 1954), que non foi máis ca unha mera declaración de principios sen ningún efecto práctico, dado que a capacidade resolutiva estaba en man do gobernador civil correspondente.

A visita de inspección retómase coa Orde do 23 de xaneiro de 1957 (BOE do 29) que, malia incorporar elementos técnicos á visita, tampouco constituíu un elemento decisivo para a mellora da inspección, xa que a composición escasa do persoal imposibilitaba as visitas a todas as escolas adscritas a cada inspector. Con todo, a finais dos anos cincuenta e principios dos sesenta aumentou considerablemente o número de escolas e tamén o de inspectores, establécense as zonas de inspección comarcais e desaparece a división de zonas femininas e masculinas.

As reformas introducidas pola Lei 169/1965, do 21 de decembro, sobre reforma do ensino primario (BOE do 23), definía a inspección no seu artigo 79 como: «Os inspectores profesionais de ensino primario do Estado constitúen un corpo especial da Administración civil, encargado de velar pola observancia en todos os centros estatais e non estatais da nación das leis e regulamentos para este grao de ensino. Terá encomendadas as tarefas de supervisión, dirección técnica e orientación pedagóxica do ensino e dos servizos escolares no ámbito da súa xurisdición, respectando sempre o espírito de iniciativa dos directores e mestres na súa actividade docente».

Desde a perspectiva da inspección podemos considerar dous aspectos relevantes: o acceso á inspección de licenciados doutras facultades e que o requisito de desempeñar actividade docente nunha escola primaria se estendía ás escolas privadas. Por outra banda, a creación do corpo de directores escolares pola lei supuxo o solapamento das funcións dos directores e dos inspectores na súa actividade nos centros.

4. Cuarta etapa: de transición (1970-1984)

A Lei 14/1970, do 4 de agosto, xeral de educación e financiamento da reforma educativa (LXE, coñecida como Lei Villar Palasí), recoñece no seu artigo 142 a existencia dun «corpo técnico de inspección de educación» e crea no seu título V o Servizo de Inspección Técnica de Educación (SITE). O SITE estará constituído por especialistas dos distintos niveis de ensino que establece a lei; os inspectores serán seleccionados entre os funcionarios pertencentes aos distintos corpos docentes, o ministro, excepcionalmente, poderá nomealos e deben actualizarse cada tres anos como mínimo… Na práctica, seguiron existindo os corpos de inspección anteriores á LXE: o de inspectores profesionais de ensino primario (que agora pasan a chamarse inspectores técnicos de EXB) e o de inspectores de ensinos medios, que se denominan de bacharelato. Entre as funcións que a LXE lle atribúe á inspección está a de «colaborar co ICE na organización de cursos e actividades de perfeccionamento do profesorado».

Con esta lei tamén se desenvolveu un procedemento non previsto nela polo cal se nomearon profesores-coordinadores de formación profesional con funcións similares á inspección. Mediante unha Orde do 18 de novembro de 1975 reguláronse as tarefas e as funcións que debían desenvolver os profesores-coordinadores.

Serán a Lei 31/1980, do 21 de xuño, pola que se crea o corpo especial de inspectores técnicos de formación profesional e o Real decreto 657/1982, do 17 de marzo, polo que se regula a Inspección Técnica do Estado de Formación Profesional, as normas que establezan a realidade dun corpo que non chegou a desenvolverse polas distintas incidencias que se lle opuxeron (recursos contencioso-administrativos nas comunidades autónomas, recursos de inconstitucionalidade etc.).

Chegamos así á promulgación da Constitución española que, no seu título I, dedicado aos dereitos e deberes fundamentais, se refire á inspección ao abordar a actuación dos poderes públicos respecto do sistema educativo. Di o artigo 27.8: «Os poderes públicos inspeccionarán e homologarán o sistema educativo para garantir o cumprimento das leis».

5. Quinta etapa (1984-1995)

A antepenúltima etapa da historia da inspección arrinca coa promulgación da Lei 30/1984, de medidas para a reforma da función pública, que na súa disposición adicional décimo quinta eliminou os corpos de inspectores de ensino básico, bacharelato e o que se acababa de crear de FP e integrou todos os seus membros nun corpo de nova creación denominado corpo de inspectores ao servizo da Administración educativa (CISAE). A función inspectora sería exercida por funcionarios docentes, con titulación superior e que accederían mediante concurso de méritos e terían a obrigación de superar un curso de especialización. Os docentes seleccionados serían adscritos á función inspectora por períodos non consecutivos non inferiores a tres anos nin superiores a seis.

Unha disposición posterior, de 1988, eliminou o carácter temporal da función inspectora e permitíalles a estes funcionarios continuar nela por tempo indefinido.

O citado modelo, que nunca chegou á súa madurez plena, caracterizábase por:

1. Actuación conforme plans anuais.

2. Traballo en equipo, constituído por inspectores dos diferentes niveis e modalidades de ensino.

3. Selección de inspectores por concurso de méritos.

Durante esta etapa promulgáronse as dúas leis orgánicas máis importantes: a Lei orgánica do dereito á educación (LODE) en 1985 e a Lei orgánica 1/1990, do 3 de outubro, de ordenación xeral do sistema educativo (LOXSE).

A LOXSE é a primeira das leis orgánicas que, desenvolvendo o artigo 27 da Constitución, fai referencia de forma expresa á inspección. No seu título V, «Da calidade do ensino», considera que un dos factores que favorece a calidade e mellora do ensino é a inspección educativa.

6. Sexta etapa (1995-2006)

En 1995, coa promulgación da Lei orgánica da participación, a avaliación e o goberno dos centros docentes (LOPEG), iníciase unha nova etapa na azarosa historia da inspección de educación. No seu artigo 37 e seguintes crea o corpo de inspectores de educación (CIE), agora como corpo docente (ata ese momento fora sempre un corpo especial da Administración civil do Estado), especifica os requisitos básicos para o acceso e a selección de funcionarios por concurso-oposición, regula as fases do concurso-oposición, o período de prácticas etc. Permítelles aos membros do CISAE (corpo a extinguir) quedar no seu corpo ou optar por entrar a formar parte do CIE acabado de crear.

En decembro de 2002 publícase a Lei de calidade da educación (LOCE), que dedica á inspección do sistema educativo o título VII. O capítulo I dese título está dedicado á alta inspección, que lle corresponde ao Estado, para garantir o cumprimento das facultades que lle están atribuídas en materia de ensino nas comunidades autónomas, a observancia dos principios e normas constitucionais aplicables e demais normas básicas que desenvolve o artigo 27 da Constitución, determinando as súas competencias.

O capítulo II dedícao ás funcións, atribucións e organización da inspección educativa, así como á formación dos inspectores de educación. Con todo, é na organización onde radica a principal diferenza con respecto a etapas anteriores, debido a que neste mesmo capítulo se establece que o Goberno, logo de consultar coas comunidades autónomas, establecerá as especialidades básicas da inspección educativa (Real decreto 1538/2003, do 5 de decembro) e que tanto o acceso ao corpo como a provisión de postos de traballo mediante concurso de traslados de ámbito nacional se desenvolverán a través das especialidades. Finalmente, o Real decreto 334/2004, do 27 de febreiro, aproba o Regulamento de ingreso, accesos e adquisición de novas especialidades nos corpos docentes que imparten os ensinos escolares do sistema educativo e no corpo de inspectores de educación.